Ingen byggesak? For grensetvister, tilbakeføring av eiendom og ulovlige byggearbeider er flyfoto en gjenganger. Særlig i sistnevnte sakstype skal man være oppmerksom på snubletrådene. Det kan være mange årsaker til at et byggverk mangler byggesak. En nærliggende grunn er at det ikke er søkt om tillatelse – slik reglene krevet. En annen – og vanlig – grunn er at byggverket ikke var søknadspliktig etter reglene som gjaldt da det ble oppført.
Å vurdere en gammel byggesak i lys av et flyfoto, krever minimum to ting til: Oversikt over reglene som gjaldt da bygningen ble oppført. Pluss arealplanen som gjaldt på den tiden.
Fra byggemelding til søknadsplikt. Etter plan- og bygningsloven fra 1985 (og forgjengeren fra 1965) var mindre tiltak på bebygd eiendom fritatt fra søknadsplikt, forutsatt at tiltaket var i samsvar med arealplanen på stedet. Typisk garasjer, anneks og den slags. Ordningen med meldeplikt ble ikke videreført i dagens plan- og bygningslov som trådte i kraft i 2009. Så hva skjer med tiltak som ikke trengte tillatelse etter tidligere regler, men mangler byggemelding fra den tiden?
Gamle saker, nye regler. Det rettslige utgangspunktet er klart: Når man søker i etterkant, behandles saken etter regelverket som gjelder på søknadstidspunktet. Begrunnelsen er hensynet til myndighetenes kontrollfunksjon. Man skal ikke spekulere i å «bygge først og spørre siden».
Fare for feilslutning. Utgangspunktet er nettopp det: Et utgangspunkt. Og ikke mer. Utgangspunktet er ikke den komplette oppskriften for saksbehandling av eldre tiltak, og langt mindre en fasit på om et tiltak er ulovlig i dag eller et svar på hva som i så fall er riktig sanksjon. Flere forhold må vurderes, før det eventuelt kan trekkes en konklusjon. De to viktigste elementene som alltid bør være på plass når flyfoto benyttes i undersøkelsen av en byggesak er: Arealplanen som gjaldt da byggverket ble oppført. Og lovgivningen som gjaldt på dette tidspunktet.
Overgangsbestemmelser. Veien fra eldre til ny lov løses hovedsaklig i overgangsbestemmelser. Plan- og bygningsloven § 34-4 har slike overgangsregler. Her står det at byggemelding som ble sendt kommunen før loven trådte i kraft (2009) skulle behandles etter de tidligere reglene for behandling av slike meldinger. Men – det står ingen ting om hva som gjelder for alle de tilfellene der gamle tiltak ikke ble byggemeldt, eller byggemelding ikke lenger kan dokumenteres. Overgangsregler må, som andre uklare lovbestemmelser, tolkes. Det er en større operasjon som ikke skal gjøres her i en bloggpost. Et viktig stikkord er likevel forbudet mot tilbakevirkning i Grunnloven § 97: Ingen lov må gis tilbakevirkende kraft. En skjematisk bruk av dagens byggeregler på enhver gammel sak, vil fort lede til feil. Overgangsreglene må tolkes i lys av tilbakevirkningsforbudet. Strengere regler om søknadsplikt, eller skjerpede reaksjoner i ny lovgivning, kan ikke uten videre anvendes fullt ut på tiltak som ble utført etter eldre lover og andre arealplaner, og med en annen reaksjonspraksis.
Reguleringsplaner har ikke tilbakevirkende kraft. Snarere tvert imot.
En ny plan får som hovedregel ikke betydning for byggverk som allerede er oppført når planen vedtas. Reglene om planers rettsvirkning står i plan- og bygningsloven § 11-6 og § 12-4. Arealplaner fastsetter fremtidig arealbruk for området.
Hele skalaen. Det er flere utfordringer når man skal skille mellom klare, ulovlige brudd på byggereglene, og mindre overtredelser tilbake i tid. En ting er som nevnt regelverket med tallrike endringer. Videre kommer store geografiske forskjeller. I mange kommuner har det vært stabil praksis på å unnlate å forfølge ulovligheter av mindre betydning, slik også dagens lov gir anledning til etter § 32-1 andre ledd. Når terskelen endres for hva man regner som «ulovlighet av mindre betydning», er det problematisk å anvende ny og skjerpet standard på gammel sak. Videre har meldeplikten, og kommunene veiledning om disse reglene, variert mye over landet. Å være klar over at ikke alle saker kan skjæres over samme kam vil derfor være en god start når man skal se på gamle byggverk i nytt lys.
Gode hjelpemidler er de historiske arkivene til Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Bygningsreglementet 1965-2017, og
Direktoratet for byggkvalitets oversikt over Byggeregler før 1997.
Ferdigattest på gamle bygg? For den spesielt interesserte kan en lovendring fra 2015 kaste lys over forholdet mellom gamle saker og nye regler. Selv om dette gjelder et litt annet spørsmål, er resonnementet nyttig. Søknadspliktige tiltak avsluttes med ferdigattest, § 21-10 første ledd. Slik var det også etter 1985-lovens § 99. Ferdigattest ble ikke brukt på meldepliktige tiltak, bare på de søknadspliktige. For å rydde opp i (noen av) uklarheten, fikk § 21-10 et nytt femte ledd som trådte i kraft sommeren 2015: «Ferdigattest utstedes ikke for tiltak det er søkt om før 1. januar 1998.» I forarbeidene til denne lovendringen, kapittel 8, man finner vurderinger som rekker utover akkurat spørsmålet om ferdigattest, Prop. 99 L (2013–2014). Her er et lite utdrag:
«Uklarheter om hvordan kommunene skal behandle søknad om ferdigattest i eldre byggesaker er stor. Det er således store variasjoner mellom kommunene, og ulike saksbehandlere kan ofte ha ulik praksis innen en og samme kommune.»
Små stikkord om stort tema. I denne nettsaken har jeg naturligvis bare pirket i overflaten. Behandling av eldre bygg uten byggesak er et stort tema som inneholder langt flere detaljer og nyanser. Dette oppsummerer også selve budskapet: Å følge opp eldre tiltak med dagens regelverk krever at man har oversikt over nettopp detaljer og nyanser i eldre regelverk og arealplaner.
Å behandle gamle tiltak etter nye regler er et utgangspunkt, ikke en oppskrift. Eller for å si det på en annen måte: «One size fits none».
